Attestations de la mairie

Problème
La mairie est le véritable service administratif de proximité à vocation générale. Dans ce cadre, le maire, qui agit en tant qu'agent de l'État, est fréquemment sollicité par ses administrés afin de fournir quotidiennement nombre de documents nécessaires à leurs diverses démarches administratives.

Textes

Articles L.2122-27, L.2122-30, L.2122-32 et L.2122-34 du code général des collectivités territoriales.
Articles R.2122-8 du code général des collectivités territoriales.
Décret n°53-914 du 26 septembre 1953 portant simplification des formalités administratives.
Instruction générale relative à l'état civil du 21 septembre 1955 modifiée et complétée.
Loi n°98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.
Décret n°98-502 du 23 juin 1998 modifiant le décret n°82-442 du 27 mai 1982.
 
Le maire n'est pas seulement l'organe exécutif, émanant d'une assemblée délibérante, d'une collectivité publique décentralisée; il est aussi un agent de l'État, comme le rappelle l'article L.2122-27 du code général des collectivités territoriales qui précise que «le maire est chargé, sous l'autorité du représentant de l'État dans le département : 
- de la publication et de l'exécution des lois et règlements; 
- de l'exécution des mesures de sûreté générale;
- des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois». 
  
Dans ce cadre, le maire est une autorité administrative de l'État «déconcentrée» soumise à un pouvoir hiérarchique : l'article L.2122-34 du code général des collectivités territoriales dispose d'ailleurs que dans le cas où le maire en tant qu'agent de l'État refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le représentant de l'État dans le département peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial. C'est le pouvoir de substitution dont dispose le préfet, autorité hiérarchique. 

Les interventions administratives qui sont demandées aux maires, prennent la forme de certificats, d'attestations, ou de légalisations de signature.
En principe, les maires ne sont tenus d'intervenir que dans les cas où une disposition législative ou réglementaire leur en fait obligation. Néanmoins, certaines d'entre elles résultent d'une simple pratique administrative. Il est toutefois permis de distinguer celles de ces interventions qui sont obligatoires de celles qui apparaissent facultatives. 
 

1- Les opérations d'administration générale obligatoires

Les interventions que les administrés sollicitent de la part du maire consistent généralement en des certificats ou en des légalisations de signature. 

• Les certificats et attestations obligatoires

• Le certificat d'identité : le maire a obligation de le délivrer en vertu des articles 38-1° et 38-2° du décret n°55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière.   

• L'attestation d'autorisation de sortie du territoire pour un mineur : elle est demandée aux enfants mineurs de nationalité française franchissant la frontière sans être accompagnés de la personne exerçant l'autorité parentale. Le maire a l'obligation de la délivrer conformément aux circulaires du ministère de l'Intérieur n°116 du 4 mars 1964, n°70-568 du 18 décembre 1970, n°85-59 du 7 mars 1985 et n°85-194 du 8 août 1985.   

• La carte familiale de priorité : en vertu de l'article 10 de la loi n°76-86 du 17 janvier 1976 (code de la famille et de l'action sociale).   

• L'attestation d'accueil : parallèlement à la suppression du certificat d'hébergement par la loi n°98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, le décret n°98-502 du 23 juin 1998 modifiant le décret n°82-442 du 27 mai 1982 a instauré une attestation d'accueil signée par toute personne française ou étrangère résidant en France   qui souhaite accueillir un ressortissant étranger pour une durée inférieure à 3 mois. C'est le Maire de la commune, le commissaire de police ou le commandant de brigade de gendarmerie qui peuvent certifier l'identité et l'adresse personnelle du signataire, le lieu d'accueil prévu, ainsi que les dates d'arrivée et de départ prévues de la personne accueillie. Si l'autorité ayant certifié l'attestation d'accueil n'est pas le Maire, elle adresse une copie de ce document à celui-ci pour information. La certification de l'attestation d'accueil ne peut être refusée que si le signataire omet de présenter en mairie les pièces justificatives mentionnées au paragraphes 3-3 de la circulaire du 26 juin 1998 relative à la procédure de délivrance de l'attestation d'accueil.

Les légalisations de signature et les certifications de conformité obligatoires

• «La légalisation a pour objet la reconnaissance matérielle de la signature et l'authentification de la qualité du signataire».        

Elle n'a pas pour effet d'authentifier le texte sur lequel est apposée la signature. L'article L.2122-30 du code général des collectivités territoriales dispose en effet, comme principe général, que le maire, ou celui qui le remplace, est tenu de légaliser toute signature apposée en sa présence par l'un des administrés connu de lui, ou accompagné de deux témoins connus.  
Les signatures manuscrites données par des magistrats municipaux dans l'exercice de leurs fonctions administratives valent dans toute circonstance sans être légalisées par le représentant de l'État dans le département, si elles sont accompagnées du sceau de la mairie. 

L'article R.2122-8 du code général des collectivités territoriales ajoute que cette compétence peut être déléguée par le maire, sous sa surveillance et sa responsabilité, et en l'absence ou en cas d'empêchement de ses adjoints, à un ou plusieurs agents communaux titularisés dans un emploi permanent qu'ils exercent dans les conditions prévues à l'article L.2122-30 précité. 

Une limite a cependant été mise en place par l'article 8 du décret n°53-914 du 26 septembre 1953 portant simplification des formalités administratives : les administrations, services, établissements et caisses contrôlées par l'État, ne peuvent exiger la légalisation ou la certification matérielle des signatures apposées sur les pièces qui leur sont remises ou présentées. 

Les maires ne sont donc tenus de légaliser que :
 - les documents rédigés en langue française et destinés à être utilisés à l'étranger ;  
 - les documents pour lesquels cette formalité est requise par des textes législatifs ou réglementaires (ex.: articles 8 et 36 du décret n°55-1595 du 7 décembre 1955 concernant les titres nominatifs).        

Les personnes soumises aux dispositions de la loi n°87-962 du 30 novembre 1987 relative à la prévention et à la répression du recel et organisant la vente ou l'échange d'objets mobiliers, sont tenus de faire coter et parapher, par le maire ou le commissaire de police où est situé l'établissement, le registre d'objets mobiliers même lorsqu'elles ne possèdent pas d'établissement fixe ouvert au public (décrets n°88-1039 et 88-1040 du 14 novembre 1988). 

L'article R.143-2-15e du code du travail prévoit également que les livres de paie tenus par les employeurs sont côtés et paraphés et visés sans frais, soit par le juge d'instance ou par un juge du Tribunal de commerce, soit par le maire ou un adjoint. 

Enfin, l'article R.5092 du code de la santé publique prévoit que les pharmaciens doivent inscrire les ordonnances prescrivant des médicaments magistraux sur un livre-registre d'ordonnances côté et paraphé par le maire (ou par le commissaire de police). 

• La certification matérielle et conforme des pièces et documents présentés à cet effet est aussi évoquée à l'article R.2122-8 du code général des collectivités territoriales puisque cette compétence peut aussi être déléguée à un ou plusieurs agents communaux titularisés dans un emploi permanent.        

L'agent qui certifie doit s'assurer, non seulement de la conformité de la copie avec l'original, mais aussi de l'authenticité de l'original.      
«Elle n'est obligatoire que dans le cas des textes rédigés en langue française dont l'original émane d'une autorité officielle et dont la certification conforme est exigée par un texte législatif ou réglementaire, ou par une administration ou un établissement public». 

C'est notamment le cas :
- des diplômes;
- des états de service militaire. 

Le maire ou son remplaçant ne doit pas certifier lorsque la certification est de la compétence exclusive de l'autorité (notaires, greffiers...) qui détient la minute ou a remis le brevet de l'acte.  
 

2- Les opérations d'administration générale facultatives

Dans les catégories déjà distinguées des certificats et attestations d'une part, et des légalisations de signature ou des certifications matérielles d'autre part, il existe des interventions laissées à la libre appréciation du maire ou de son remplaçant. 

• Les certificats et attestations facultatifs

• Le certificat d'hérédité
Ce document qui sert à faire la preuve de la qualité d'héritier ne tire pas son origine d'une disposition législative ou réglementaire mais résulte d'une pratique administrative régie par des circulaires de la direction de la comptabilité publique ; la circulaire du 30 mars 1989 a porté à 35 000 F le montant au titre duquel le remboursement des sommes dues aux héritiers des créanciers de l'État peut être effectué sur présentation de ce document. Mais devant des situations particulières ou complexes ou lorsqu'ils estiment ne pas disposer des éléments d'information nécessaires à l'établissement du certificat dans des conditions de sécurité juridique suffisantes, les maires peuvent ne pas délivrer l'attestation demandée.   

• Le certificat de bonne vie et mœurs prévu à l'article 2 du décret n°52-553 du 16 mai 1952
Le maire qui délivre le certificat de bonnes mœurs au nom de l'État, est, dès lors, sans qualité pour faire appel du jugement par lequel un tribunal administratif a annulé sa décision refusant de délivrer un certificat à un demandeur (CE, 4 février 1991, commune de Mileas c/ Casanovas).

• Le certificat de concubinage

• Les certificats de vie, de non divorce, de non séparation, sont remplacés par la fiche d'état civil; les certificats de célibat et de non remariage sont remplacés par une attestation sur l'honneur, de même que les certificats de domicile ou de résidence. 

• Le certificat d'insolvabilité
La contrainte par corps ne peut être exécutée contre les condamnés qui justifient de leur insolvabilité en produisant :
- un certificat  du percepteur de leur domicile constatant qu'ils ne sont pas imposés ;
- un certificat du Maire ou du commissaire de police de leur commune (article 725 du Code de procédure pénale).
 

• Les légalisation de signatures et les certifications de conformité facultatives

• Le maire ne peut légaliser aucune autre signature que celles visées par l'article L.2122-30 du code général des collectivités territoriales : hormis les cas prévus par les textes, une légalisation ne peut être refusée par le maire, s'il ne justifie de son refus (CE, 18 mars 1955, Cardinael).   

• La plupart des certifications matérielles et conformes des pièces et documents présentés à cet effet sont facultatives à l'exception de celles décrites au paragraphe «les légalisations de signatures et les certifications de conformité obligatoire» de la présente fiche.  

- Il convient toutefois de signaler que les maires ne sont plus compétents pour coter et parapher les livres de commerce obligatoires ; cette charge incombe désormais au seul greffier du Tribunal de commerce ou du Tribunal de grande instance au registre duquel le commerçant est immatriculé (cf. article 2 du décret n°83-1020 du 29 novembre 1983). 
 

Conseils

Le maire, agissant au nom de l'État, doit exercer ces compétences avec beaucoup de prudence, au risque d'engager sa responsabilité personnelle et celle de l'État ; il n'est en effet tenu de délivrer des certificats ou attestations que dans les cas où une disposition législative ou réglementaire lui en a fait obligation (T. A. Rouen, 17 février 1995, Commission Nationale des comptes de campagne et des financements politiques c/ Delafenêtre).

Toutefois, et dans le souci d'assurer un bon service au public, cette règle doit être appliquée avec souplesse, dès lors que l'acte demandé s'avère indispensable, et ne peut être remplacé par un autre.