Aliénations immobilières

Problème
La gestion des biens communaux, lorsqu'elle est mise au service du développement de la commune, peut comporter des actes de cessions de certaines parties du domaine communal.

Textes
Articles L.1311-5 et L.2241-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Si les collectivités locales ont la capacité d'intervenir dans des opérations de vente, elles ne peuvent procéder qu'à des aliénations portant sur leur domaine privé ; les biens de leur domaine public ne pouvant être vendus qu'après déclassement. Le premier alinéa de l'article L.1311-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que «les biens du domaine public des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements sont inaliénables». L'aliénation de biens immobiliers appartenant au domaine privé communal requiert l'intervention préalable du conseil municipal avant que le maire ne réalise la vente.
 

• L'intervention du Conseil municipal : un préalable nécessaire

Aux termes de l'article L.2121-29 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Au delà de cette clause générale de compétence, l'article L.2241-1 du code général des collectivités territoriales précise que le conseil délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune. Le Conseil d'Etat a rappelé que le maire n'est pas compétent pour décider seul du refus de céder à une société un terrain du domaine privé de la commune ; la circonstance que le conseil municipal ait ultérieurement autorisé le maire à opposer un refus à cette société n'a pu avoir pour effet de régulariser sa décision (C.E., 10 mars 1995, commune de Digne).

Les conditions de forme : l'adjudication ou la vente de gré à gré

La nécessité d'une décision préalable justifie, en premier lieu, la délibération du conseil municipal. Cette décision préalable sans laquelle aucune opération ne peut être commencée, permet au conseil municipal de définir les conditions générales de la vente du bien immobilier communal. Désormais, il a le choix entre l'adjudication et la vente de gré à gré.

• L'adjudication n'est plus obligatoire

Le code des communes a comporté jusqu'à l'adoption de la loi du 2 mars 1982 un article L.311-8 qui disposait que les immeubles ou droits immobiliers appartenant aux communes et à leurs établissements publics devaient être vendus par adjudication avec publicité et concurrence.
L'article 21-I de la loi du 2 mars 1982 a abrogé cet article et, en conséquence, supprimé l'obligation de l'adjudication. Néanmoins, les collectivités locales ont toujours la faculté d'utiliser cette procédure qui est décrite aux articles L.2241-6 et L.2241-7 du code général des collectivités territoriales.
L'article L.2241-6 règle les conditions d'adjudication publique en matière de biens communaux en indiquant que, lorsque le maire procède à une adjudication publique pour le compte de la commune, il est assisté de deux membres du conseil municipal désignés d'avance par le conseil ou, à défaut de cette désignation, appelés dans l'ordre du tableau. Le receveur municipal est appelé à toutes les adjudications. L'article L.2241-7 règle les conditions d'adjudication publique en matière de biens des centres communaux d'action sociale (CCAS).

• La vente de gré à gré

La liberté accordée au conseil municipal de décider des aliénations de biens immobiliers communaux de gré à gré ne dispense pas l'assemblée délibérante, après avoir décidé la vente, de fixer un prix de base ou prix de retrait ainsi que les conditions de vente sous la forme d'un cahier des charges comme en matière d'adjudication. Le cahier contiendra, notamment, les indications relatives à l'origine de propriété du bien en vente, les caractéristiques de ce dernier, l'énonciation du prix et les conditions particulières de la vente.

Les conditions de fond : l'interdiction des libéralités

Lorsqu'elle aliène un bien de son domaine privé, la collectivité n'est pas tenue de vendre ce bien au plus offrant à la condition qu'un motif d'intérêt général justifie le choix de l'acheteur (C.E., 12 juin 1987, commune de Cestas).
En outre, rien ne semble s'opposer, sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux, à ce qu'une commune réserve la vente de ses biens aux seuls habitants de la commune ; par exemple dans l'hypothèse où elle souhaiterait réserver la vente de parcelles agricoles de son domaine privé aux exploitants agricoles de la commune (RM., JO. AN., 24 sept. 1990, p.4455).
De plus, les communes ne peuvent pas aujourd'hui comme hier consentir des libéralités.
Mais la jurisprudence administrative a reconnu que la «cession amiable et à titre gratuit des biens immobiliers du domaine privé communal ne saurait en principe être interdite à condition qu'elle ne constitue pas une simple libéralité sans compensation pour la commune ou l'intérêt général dont elle a la charge» (TA. Lyon, 22 novembre 1989, Tête).
En outre, au regard des principes constitutionnels applicables au droit de propriété et à la protection qui lui est due, le juge administratif a pu considérer que la cession par une commune d'un bien faisant partie de son patrimoine privé pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardé comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contrepartie suffisantes, ces contrepartie pouvant se traduire notamment par l'engagement de créer des emplois ou à défaut par l'obligation pour l'acheteur de rembourser à la commune le prix du terrain évalué par le service des domaines (CE, 3 novembre 1997, commune de Fougerolles).
En tout état de cause, s'il appartient au conseil municipal de décider le principe de la vente et ses conditions de forme et de fond, c'est au maire que revient la compétence de réaliser la vente.

• L'intervention du maire : la réalisation de la vente

L'aliénation est en effet réalisée par le représentant légal de la commune conformément à la délibération de l'assemblée communale. En matière de droits immobiliers, le maire ne peut recevoir une délégation de compétence comme en matière de biens mobiliers de faible valeur (inférieure ou égale à 30 000 F) conformément à l'article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales. Il lui appartient cependant de préparer la décision du conseil municipal avant de l'exécuter.

La préparation de la délibération d'aliénation : les consultations du service des domaines

En matière d'aliénation de biens communaux, il appartient au maire de préparer les décisions du conseil municipal en l'informant préalablement de la valeur du bien éventuellement sur la base de l'évaluation des services fiscaux.
En effet, le maire a toujours la faculté de consulter le service des domaines dans le cadre de l'instruction du dossier qu'il va présenter au conseil municipal.
Si l'article L.2241-1, dernier alinéa, prévoit que toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et des caractéristiques essentielles et que le conseil municipal délibère ou non sur l'avis du service des domaines, les communes de 2 000 habitants et moins ne sont pas concernées par cette obligation.

L'exécution de la délibération : la signature de l'acte de vente

Lorsque l'aliénation s'effectue par voie d'adjudication, le procès-verbal est un acte authentique. Il n'y a donc pas lieu de passer un acte supplémentaire pour constater l'existence de la vente. L'adjudication a lieu par enchères. Elle peut également avoir lieu sous forme notariée. Si l'aliénation a lieu à l'amiable, l'acte le constatant peut être dressé en la forme administrative conformément aux articles L.1311-5 et L.1311-6 du code général des collectivités territoriales ou bien par un notaire dans les conditions de droit commun. Dans les deux cas, le représentant légal de la collectivité ou le notaire doivent faire enregistrer l'acte de vente ou le procès-verbal d'adjudication.

Nota :
Selon l'article L.2241-1 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales, le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d'une commune de plus de 2000 habitants par celle-ci ou par une personne publique ou privée agissant dans le cadre d'une convention avec cette commune, donne lieu chaque année à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif de la commune.

Modèles de délibération

Le... (date en toutes lettres), le conseil municipal de la commune de... (la formule générale s'y prêtant).

M. le maire expose au conseil que quelques-unes des parcelles de terrain dont il a voté l’affermage par sa délibération en date du... n’ont pu être adjugées faute de preneur; que la mise en culture de ces parcelles nécessiterait en effet de grands frais, et que le seul moyen pour la commune d’en tirer parti est de les aliéner.

Le Conseil,

Après avoir entendu l’exposé de M. le maire,

Considérant que les parcelles de terrain dont il s’agit ne sont pas susceptibles, dans leur état actuel, de faire l’objet d’un bail à ferme ; qu’elles ont néanmoins une valeur de convenance pour certains propriétaires ; que la commune a besoin de ressources pour faire face à certaines dépenses nécessaires, notamment pour la construction de... ;

S’il s’agit d’une maison : Considérant que les dépenses indispensables pour remettre cet immeuble en bon état seraient très élevées, et hors de proportion avec les ressources dont la commune pourrait disposer à cet égard ; que ledit immeuble n’est pas susceptible d’être affecté utilement à un service public communal ; que, dans ces conditions il y a lieu de procéder à son aliénation ; que d’ailleurs la commune a besoin de ressources extraordinaires pour faire face à certaines dépenses nécessaires, notamment pour la construction de... .

En cas d’aliénation d’immeubles compris dans une donation ou un legs : Considérant que le legs de M. ... a été accepté par délibération en date du... ; que de legs comporte notamment la condition que l’immeuble... soit vendu par les soins de la commune et que le prix de cette vente soit affecté à... ; qu’il y a lieu de se conformer à cette prescription ;

Autorise M. le maire à faire toutes les diligences nécessaires pour aboutir à l’aliénation de cet immeuble (ou de ces terrains) par adjudication dans les conditions prévues par l’article L.2241-6 du Code gén. des collect. territoriales (ou de gré à gré) ;

Le charge, en particulier, de faire dresser par un expert les plan et devis estimatif dudit immeuble, et d’établir le cahier des charges de l’aliénation.

Fait et délibéré à..., le...

Le... (date en toutes lettres), le conseil municipal de la commune de... (la formule générale s'y prêtant).

M. le maire dépose sur le bureau :

1° Le rapport d’expertise comportant la description et le devis estimatif du... (terrain, immeuble...), dont l’aliénation est envisagée pour... ;
2° Le projet de cahier des charges ;
3° S’il y a lieu : la promesse d’achat, aux conditions de ce cahier des charges, souscrite par M. ... ;
4° Les budgets de la commune pour l’année courante.

Il invite le conseil à prendre connaissance desdites pièces et à décider s’il y a lieu de procéder à l’aliénation par adjudication publique aux enchères (ou à la vente de gré à gré à M. ...) dudit immeuble aux conditions de prix et autres prévues au cahier des charges.

Le conseil municipal,

Après avoir entendu l’exposé de M. le maire,

Vu la délibération en date du... par laquelle il a décidé en principe de procéder à l’aliénation (du terrain... de l’immeuble susvisé...) en vue de...

Considérant que le prix (ou la mise à prix) prévu dans le cahier des charges établi par M. le maire correspond à l’évaluation faite par l’expert ; que les autres clauses du cahier des charges sont également satisfaisantes,

Approuve le cahier des charges établi par M. le maire et notamment le prix (ou la mise à prix) qu’il prévoit,

Autorise M. le maire à poursuivre la réalisation de cette aliénation, aux conditions de prix et autres énoncées au cahier des charges, par adjudication publique aux enchères, à l’extinction des feux, dans les conditions prévues par l’article L.2241-5 du Code Général des Collectivités Territoriales (ou bien par acte passé de gré à gré avec M....).
S’il y a lieu : désigne M. ... et M. ... pour former, sous la présidence de M. le maire, le bureau d’adjudication.

Fait et délibéré à..., le...

Le soussigné..., expert foncier, demeurant à..., désigné par M. le maire de la commune de... pour procéder à l’estimation de... (l’immeuble..., la parcelle de terrain...) que ladite commune se propose de vendre,

Déclare s’être rendu le... sur les lieux, où était(ent) également présent(s) M. le maire (s’il y a lieu : et M. ... acquéreur éventuel).

Il a constaté :

1° Que (l’immeuble..., la parcelle de terrain...), situé au lieu-dit..., n°... du plan cadastral, section..., est bordé au Nord... (indiquer exactement les confins) ;
2° Qu’il est (indiquer ici s’il s’agit d’un immeuble bâti, ou d’une parcelle de terrain inutilisée, ou cultivée, en précisant la nature de la culture ou de la plantation, etc.) ;
3° Que sa contenance est de... ares ;
4° Que, en prenant pour base de son estimation la valeur d’immeubles comparables, et eu égard notamment à son état, à la nature du sol, à son affectation actuelle, à ses possibilités d’utilisation, etc., sa valeur est de... F.

Au présent rapport est joint le plan (de l’immeuble...du terrain...des parcelles...).

A..., le...

Signature.

• Désignation de l’immeuble à vendre et mise à prix

L’immeuble à vendre consiste en... (nature de l’immeuble). Il est situé sur la commune de..., au lieu-dit..., et figure sous le n°..., section... du plan cadastral. Il contient approximativement, en totalité,...hectares. Il est attenant au Nord à... (indiquer les propriétés voisines et si besoin est, pour les identifier, le nom des propriétaires). Sa façade, dans la plus grande longueur, est orientée... .Sa mise à prix est de... F(s’il est vendu globalement).

Ajouter s’il y a lieu :

Cet immeuble est divisé en lots, savoir :...(indiquer les lots, leur nature, leur contenance approximative et leur mise à prix).

• Baux et servitudes

L’immeuble fait l’objet des locations suivantes (indiquer les baux ou locations verbales en cours, en précisant les parties de l’immeuble qui en font l’objet, la nature des locations, et leurs principales conditions).

Il est d’autre part grevé des servitudes suivantes : (indiquer s’il y a lieu les servitudes grevant l’immeuble, notamment à l’égard des immeubles voisins, ainsi que les servitudes qui s’appliquent en vertu des dispositions d’aménagement communal ou intercommunal ou de toute autre disposition législative ou réglementaire, et éventuellement les servitudes contractuelles, hygiéniques, esthétiques, d’urbanisme ou autres.

(En outre, lorsque l’immeuble constitue un lot dans un ensemble immobilier, énoncer le cahier des charges du lotissement et la référence à celui-ci).

• Origine de la propriété

L’immeuble sus désigné appartient à la commune, qui l’a acquis... (relater les actes qui établissent le droit de propriété de la commune en remontant à trente ans au moins en arrière).

• Modalités de la vente

L’adjudication de l’immeuble ci-dessus désigné aura lieu en la mairie de..., le... à... heures. Il y sera procédé par M. le maire, assisté de deux membres du conseil municipal, M. le receveur municipal présent ou dûment convoqué.

Le bureau ainsi constitué aura la faculté de mettre en vente en bloc ou par lots, selon ce qu’il jugera convenable. Il fixera le montant minimum de chaque enchère. Il pourra ouvrir sur une enchère générale sur plusieurs lots réunis, ou même sur la totalité des lots, et annuler les adjudications partielles, si cette enchère est couverte.

L’immeuble, ou les lots, seront adjugés, dans ces conditions, l’extinction des feux au plus offrant et dernier enchérisseur.

• Conditions de la vente

Art. 1er. – L'adjudicataire entrera en jouissance de l’immeuble à partir du jour de l’adjudication (ou bien à partir du... ).

Art. 2. – L’adjudicataire prendra l’immeuble vendu dans l’état où il se trouvera le jour de son entrée en jouissance, sans pouvoir prétendre à aucune indemnité ni diminution de prix pour cause de dégradation, mauvais état des lieux ou de culture, mais sauf leur recours, s’il y a lieu, et à ses risques et périls, contre les fermiers ou locataires actuels, la commune le subrogeant, sans toutefois aucune espèce de garantie, dans tous ses droits, actions et privilèges, sous réserve cependant, en sa faveur, de tous droits de priorité et de préférence pour ce qui pourrait lui rester dû dans le prix des fermages ou loyers.

Art. 3. – L’adjudicataire ne pourra de même prétendre à aucune indemnité ou diminution de prix dans le cas où les contenances énoncées ne seraient pas exactes, le plus ou le moins devant rester au profit ou à la perte de l’acquéreur, qui sera réputé, par le fait de l’adjudication, parfaitement connaître l’immeuble à lui adjugé.

Art. 4. – Il supportera toutes les servitudes passives, apparentes ou occultes, continues ou discontinues, qui peuvent grever ledit immeuble, sauf à s’en défendre et à faire valoir à son profit celles actives, s’il en existe, le tout à sec risques et périls.

Art. 5. – Il paiera les impôts fonciers et autres, de toute nature dont l’immeuble vendu pourra être grevé, et ce à partir de l’entrée en jouissance.

Art. 6. – Il paiera en sus de son prix, et, au cas où l’adjudication aurait porté sur plusieurs lots ou immeubles distincts, dans la proportion de ce prix, tous les frais et honoraires que ladite adjudication aura occasionnés, notamment ceux d’estimation, d’affiches, publications, insertions, timbre, enregistrement, etc.

Art. 7. – Il paiera le prix de son adjudication en... termes égaux : le premier paiement devra être effectué le... prochain, le second le..., et ainsi de suite.

L’adjudicataire aura la faculté de se libérer par anticipation.

Les prix de vente seront productifs d’intérêts, au taux de... %, à partir du... jusqu’au paiement intégral, à quelque époque qu’il soit effectué. Les intérêts seront exigibles les...

Les paiements en capital, intérêts et autres accessoires seront effectués entre les mains de M. le receveur municipal.

Art. 8. – L’adjudicataire fournira, s’il en est requis, une caution bonne et solvable, qui s’engagera solidairement avec lui, en renonçant au bénéfice de discussion et sans division de biens, à l’exécution des conditions de la vente, ou une hypothèque sur des immeubles libres de toute inscription et d’une valeur suffisante pour garantir le paiement du prix de vente et de ses accessoires.

A défaut de garantie hypothécaire ou de caution personnelle acceptée par le Bureau, l’adjudication sera, sans aucune formalité ni mise en demeure, réputée nulle et non avenue et il sera procédé à une date ultérieurement publiée à une nouvelle adjudication.

Dans le cas où une adjudication serait tranchée au profit de plusieurs personnes, celles-ci seraient de plein droit engagées conjointement et solidairement à toutes les conditions de la vente.

Art. 9. – Par le seul fait de l’adjudication, l’adjudicataire aura de plein droit domicile élu dans la commune.

Le présent cahier des charges, dressé par nous, maire de la commune de..., a été approuvé par délibération du conseil municipal en date du...

A..., le...

Signature.

Je soussigné… (nom, prénoms, profession et demeure), m’engage à acquérir de la commune de..., une parcelle de terrain lui appartenant, lieu-dit... n°... du plan cadastral, section..., au prix de... l’are, soit moyennant une somme totale de..., suivant l’estimation qui en a été faite par M. ..., expert.

Je m’engage, en outre, à passer acte public de cette vente, aux conditions du projet de cahier des charges dressé par M. le maire, dont je joins une copie paraphée par M. le maire et par moi-même (1), et ce à la première réquisition de M. le maire.

Fait à..., le...

Signature.

(1) Joindre une copie du projet de cahier des charges établi par le maire, paraphée sur chaque page par le maire et le candidat acquéreur.

– Acte de vente dans la forme administrative.

L’an... et le..., devant nous... (nom et prénoms), maire de la commune de..., agissant au nom de ladite commune, en vertu de la délibération du conseil municipal en date du... .

A comparu M. ... (nom, prénoms dans l’ordre de l’état civil, date et lieu de naissance, domicile et profession de l’acquéreur, non et prénoms de son conjoint), agissant en son nom propre et ayant qualité à cet effet,

Lequel a déclaré se rendre acquéreur de l’immeuble, appartenant à la commune, dont la désignation est la suivante :

Ledit immeuble consiste en... (nature de cet immeuble).Il est situé..., etc. (Reproduire ici les indications du cahier des charges concernant la désignation de l’immeuble).

M. ... a en outre accepté que la vente soit faite, notamment en ce qui concerne le montant du prix, soit..., et son paiement suivant les énonciations et aux clauses et conditions du cahier des charges approuvé par la délibération précitée en date du... (S’il y a lieu : et par décision de M. le..., en date du... ) et qui sont ci-dessous rappelées :

(Reproduire ici, très exactement, les énonciations et clauses du cahier des charges concernant les baux et servitudes de l’immeuble, les origines de la propriété et les conditions de la vente).

Nous avons accepté au nom de la commune l’offre de M. ...

En conséquence de cette vente, nous avons aussitôt fait la remise des titres à M..., conformément à l’article 1605 du Code civil. (Dans le cas où la vente ne porterait que sur une minime fraction de l’immeuble, ajouter : Après les avoir examinés et les ayant reconnus en bonne forme, M... nous les a rendus, comme étant utiles à la commune pour la conservation de sa propriété, sous promesse de toutes communications ultérieures, si cela était nécessaire).

En foi de quoi, nous avons rédigé, en triple exemplaire original, le présent acte, qui sera soumis à l’enregistrement dans le délai prescrit.

Il est enfin rappelé et convenu que M....supportera les frais de timbre, d’enregistrement et d’expédition du présent acte.

Fait à..., le..., et M..., lecture faite, a signé avec nous.

Signatures.