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Problème
Dotées de la personnalité morale, les communes ont donc la capacité d'ester en
justice, mais elles peuvent aussi voir leur responsabilité mise en cause devant les
tribunaux. C'est le maire qui représente la commune en justice, mais lorsque la commune
néglige ses intérêts, un contribuable peut exercer une action pour y remédier.
Textes
Articles L.2122-26, L.2122-21, L.2122-22.16e, L.2132-1
à L.2132-7 du code général des collectivités territoriales.
Articles R.316-1 à R.316-7 du code des communes.
Vis-à-vis de leurs créanciers, le code général des collectivités territoriales
interdit aux communes de renoncer préalablement à un recours juridictionnel soit par une
décision unilatérale, soit par voie contractuelle.
L'article L.2131-10 indique en effet que «sont illégales les décisions et
délibérations par lesquelles les collectivités locales renoncent soit directement, soit
par une clause contractuelle, à exercer toute action en responsabilité à l'égard de
toute personne physique ou morale qu'elles rémunèrent sous quelle forme que ce soit».
S'agissant de la représentation de la commune en justice, c'est au maire qu'il appartient
d'y pourvoir, en effet celui-ci est chargé de représenter la commune dans tous ses actes
juridiques et notamment dans ses actions en justice.
Le code général des collectivités territoriales dispose que «sous le contrôle du
conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le
département, le maire est chargé d'une manière générale d'exécuter les décisions du
conseil municipal et en particulier : de représenter la commune soit en demandant, soit
en défendant» (art. L.2122 21.8e).
Toutefois, dans le cas où les intérêts personnels du maire se trouveraient en
contradiction avec ceux de la commune, le conseil municipal devra désigner un autre de
ses membres pour représenter la commune au procès (article L.2122-26 du code général
des collectivités territoriales) .
Si le maire doit être habilité par le conseil municipal pour agir en justice au nom de
la commune, dans le cas où la commune néglige ses intérêts, tout contribuable peut
exercer une action en son nom.
Le code général des collectivités territoriales dispose en effet que le conseil
municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune (article L.2132-1).
Cette autorisation peut être ponctuelle ou bien permanente.
L'autorisation du conseil municipal
Lorsqu'un litige est porté devant une juridiction, qu'elle soit administrative,
judiciaire ou autre, le maire ne doit pas manquer de vérifier qu'il est bien mandaté
pour défendre ou attaquer.
En effet, le défaut d'autorisation pourra toujours être
invoqué par la partie adverse, y compris en appel ou en cassation.
Il appartient aussi à
la cour de vérifier, même en l'absence de toute contestation sur ce point, la
délégation dont se prévaut devant elle le maire et, le cas échéant, de soulever
d'office son défaut de qualité pour agir au nom de la commune (C.A.A. Bordeaux, 30
décembre 1991, commune de la Grande-Motte et Assurances du Groupe de Paris).
Dans le cas
où le maire n'aurait pu obtenir d'autorisation d'ester en justice, le juge statue par
défaut, comme si la commune n'avait pas présenté de mémoire (C.E., 23 janvier 1959,
commune d'Huez). Une délibération, même tardive, est nécessaire. La délibération
peut intervenir, a posteriori, mais toujours avant le jugement afin de régulariser la
situation (C.E., 22 mai 1958, Senez).
Le maire ne pourra agir que dans les limites posées
par la délibération ; celle-ci est aussi nécessaire pour intenter de simples actions
conservatoires ou en vue de se désister d'une action déjà intentée. Cette autorisation
d'ester avec tous pouvoirs vaut, pour le maire, autorisation de recourir à un avocat
(C.E., 23 novembre 1977, Mlle Lecoq).
De surcroît, pour former appel, le maire n'a pas
besoin, en principe, d'une nouvelle autorisation, dans la mesure où l'autorisation
initiale d'agir en justice a comporté l'autorisation de former éventuellement appel
(C.E., 2 juin 1938, commune de Vico).
Par prudence, le maire pourra se munir d'une
nouvelle délibération mais il pourra toujours former son appel à titre conservatoire.
Pour pallier ces multiples procédures, le conseil municipal peut conférer un caractère
permanent à son autorisation.
La délégation du conseil municipal
Comme le rappelle l'article L.2132-1, le code général des collectivités territoriales
permet au maire de recevoir une délégation permanente pour ester en justice; celle-ci
se fonde sur l'article L.2122-22.16° qui dispose que : «le maire peut, en outre, par
délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou en partie, et pour la durée
de son mandat d'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la
commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil
municipal».
Cette délégation revêt toutes les caractéristiques des délégations
fondées sur l'article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales,
c'est-à-dire qu'elle n'est pas obligatoire, que le conseil municipal peut y mettre fin à
tout moment, ou bien qu'elle ne peut être que partielle. Le conseil municipal peut, par
exemple, décider de limiter la délégation aux mesures à prendre pour défendre la
commune dans les actions la concernant, ou bien à une seule catégorie de contentieux :
la fonction publique territoriale ou les dommages des travaux publics... Cette
possibilité permet toutefois au conseil municipal de «légalement donner au maire une
délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de
son mandat» (C.E., 27 juillet 1988, époux Gohin).
Toutefois, une délibération qui se
borne à reprendre les dispositions précitées et qui ne définit pas les cas dans
lesquels le maire pourra ester en justice, ne lui donne pas qualité pour agir au nom de
la commune (C.A.A. Bordeaux, 30 décembre 1991, commune de La Grande Motte et Assurances
du Groupe de Paris).
De plus, lorsque le conseil municipal autorise le maire à défendre
les intérêts de la commune, il faut entendre que le maire peut introduire en tant que de
besoin toute instance en justice (C.E., 23 juillet 1974, consorts Coasnes et autres).
Comme toutes les décisions prises par le maire en vertu de l'article L.2122-22, celles-ci
doivent être soumises au contrôle de légalité dans les mêmes conditions que les
délibérations du conseil municipal. Le maire doit, en outre, en rendre compte à chacune
des réunions obligatoires du conseil municipal (article L.2122-23 du code général des
collectivités territoriales).
En cas d'urgence
Le code général des collectivités territoriales a prévu l'hypothèse où aucune des
dispositions précédentes n'aurait été mise en œuvre et où l'urgence de la
situation ne permettrait pas matériellement de passer par la procédure normalement
prévue.
A titre exceptionnel, l'article L.2132-3 dispose que le maire peut toujours, sans
autorisation préalable du conseil municipal, faire tous actes conservatoires ou
interruptifs des déchéances. Par exemple, le maire peut introduire une action en
référé sans autorisation du conseil municipal si cette procédure ne préjudicie pas au
principal (C.E., 28 novembre 1980, ville de Paris c/ Ets Roth).
La situation dans laquelle
le maire comme l'ensemble du conseil municipal négligeraient de défendre les intérêts
de la commune, est également envisagée.
Modèle de délibération
– Délibération autorisant le maire à ester en
justice (défense devant le tribunal administratif)
Conseil municipal
Séance du ......... 20..
Délibération n°.............
Objet : Procès devant le tribunal administratif
Par lettre en date du .......
20.., M. le Secrétaire
greffier en chef du tribunal administratif de ........(ville) nous transmet la requête
n°.... présentée par Maître ......, avocat, pour Messieurs .......... et Mesdames
..........
Cette requête vise le concours en annulation pour excès
de pouvoir, à l'encontre :
1/ d'une décision du conseil municipal de notre commune en date du ......
20.., adoptant,
à la majorité, l'article ..... du règlement intérieur du conseil municipal;
2/ d'une décision de M. le Préfet du département de ....., en date du .....
20..,
refusant de déférer au tribunal administratif la requête dont il avait été saisi le
........ 20.. en vue de l'annulation de ce même article du règlement intérieur.
Il vous est donc proposé :
- d'autoriser M; le Maire à ester dans l'instance ci-dessus rappelée;
- de désigner comme avocat Maître .......... pour défendre la commune dans cette
affaire.
Le conseil municipal, après avoir délibéré,
Autorise M. le Maire à ester en justice auprès du
tribunal administratif, dans la requête n° ...........;
Désigne Maître .......... pour défendre les intérêts
de la commune dans cette instance.
Pour expédition certifiée conforme
Pour le maire,
L'adjoint délégué
(signature et nom)
(cachet de la mairie)
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